DT I: O Estado e a Necessidade de Obtenção de Receita. Receitas Públicas. Poder de Tributar. Direito Tributário

Capítulo I

Introdução

1. O Estado e a Necessidade de Obtenção de Receita

O Estado é composto de uma associação humana (povo), situada em uma base espacial (território), submetida a uma autoridade (governo, poder público) que não reconhece superior (soberana). Três são os elementos típicos do Estado, portanto: povo, território e poder público soberano.

Há, é verdade, quem aponte um quarto elemento autônomo no conceito de Estado, qual seja, a finalidade.É certo, contudo, que esta não deixa de fazer parte da ideia de governo, pois só se justifica um poder público estatal em razão da finalidade inerente aos atos que pratica, qual seja, o interesse da coletividade.

Sendo a finalidade um elemento autônomo do Estado, ou não, sua existência é inegável, materializando-se no conjunto de ações estatais destinadas à satisfação dos interesses dos administrados, tais como prestações de serviços públicos, realização de obras públicas, criação de comandos abstratos e impessoais destinados ao regramento do convívio em sociedade, solução de conflitos de interesses etc.

Indubitável ainda que para alcançar sua finalidade, seus objetivos, o Estado precisa de recursos financeiros. Em nosso país, no que tange à ordem econômica, vigora o princípio da liberdade de iniciativa, incumbindo ao Estado não o papel de protagonista, mas o de agente normativo e regulador (CF, arts.170 e parágrafo único, e 174). Por outro lado, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado brasileiro é excepcional, permitida apenas em certas hipóteses pela norma do art.173 da CF (casos de relevante interesse público ou quando necessária aos imperativos da segurança nacional, conforme definidos em lei).

A tributação é, portanto, o instrumento de que se vale o Estado brasileiro para auferir recursos financeiros, e assim custear suas atividades em prol da coletividade, já que em regra não explora diretamente atividade econômica.

Daí resulta a consagração doutrinária do tributo como “preço da liberdade”. De fato, à garantia de que o cidadão possa exercer suas liberdades no plano econômico, sem amarras estatais que prejudiquem tal exercício, contrapõe-se a obrigação, a ele imposta, consistente na prestação pecuniária compulsória que permita ao Poder Público desempenhar as atividades públicas para atingir o fim coletivo.

2. Receitas Públicas

Receita Pública é toda quantia recolhida aos cofres públicos não sujeita à restituição, isto é, que integre o patrimônio público em caráter definitivo. Os financistas ensinam que o conceito de Ingresso (ou Entrada) é mais abrangente, compreendendo toda soma de dinheiro recolhida ao erário, mesmo sujeita à restituição (a título de caução, por exemplo). Pode-se afirmar, assim, que toda receita pública constitui ingresso público, embora a recíproca não seja verdadeira.

Há receitas públicas extraordinárias, cujo recolhimento, excepcional e temporário, submete-se a condições emergenciais específicas (v. CF,
arts.148, inciso I, e 154, inciso II, que tratam, respectivamente, do empréstimo compulsório e do imposto extraordinário), e receitas públicas ordinárias, que são as fontes permanentes de canalização de recursos financeiros para os cofres estatais.

As receitas públicas ordinárias, por seu turno, subdividem-se em originárias e derivadas.

Receitas públicas originárias são aquelas que têm origem no patrimônio estatal (renda de aluguéis de bens públicos, por exemplo) ou na exploração de atividade econômica pelo Estado (produzindo bens, prestando serviços etc.). Caracterizam-se por terem natureza contratual, primando sua formação pela autonomia de vontades do Estado e do particular. Quando decorrem da exploração do patrimônio estatal, recebem o nome de receitas patrimoniais, ou preços, ou preços quase privados. Originando-se de exploração de atividade econômica pelo Estado, chamam-se receitas empresariais, ou preços públicos, ou tarifas.

As receitas públicas derivadas, ao seu turno, são aquelas fundadas na atividade impositiva (coercitiva) do Estado, para cujo exercício a vontade do particular é irrelevante. Decorrem, pois, do poder de império do Estado, a permitir que este invada o patrimônio privado e dali retire uma fração de riqueza para si. Tais receitas exteriorizam-se rotineiramente nos tributos e nas multas.

Resuma-se que a principal distinção entre as receitas públicas originárias e as derivadas reside na compulsoriedade inerente a estas, enquanto as primeiras assumem caráter contratual, portanto, facultativo. Esse critério, vale mencionar, foi adotado pelo Supremo Tribunal Federal para distinguir a taxa (receita pública derivada) do preço público (receita pública originária), na Súmula nº545 (“Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”).

3. Poder de Tributar

Como já visto, a soberania, vale dizer, o poder supremo consistente na capacidade de autodeterminação, é essencial à caracterização do Estado. No plano externo, o poder soberano permite ao Estado relacionar-se com os demais organismos internacionais sem reconhecer superioridade. Sob a ótica interna, soberania representa sujeição de todos quantos se encontrem no território do Estado à ordem deste.

O poder de tributar, que é exercido através da lei, consiste, assim, na faculdade que tem o Estado de impor tributos para custear suas necessidades, no exercício de sua soberania.

Em um Estado Federal, como o nosso, o poder tributário é repartido entre os entes componentes da Federação, em moldes a garantir aos mesmos efetiva autonomia, decorrendo dessa delimitação jurídica o instituto da competência tributária, a ser objeto de estudo mais adiante.

4. Direito Tributário

É o ramo do direito público que abriga as normas reguladoras das relações entre o Estado, como impositor de tributos, penalidades tributárias e deveres instrumentais, e as pessoas que se sujeitam a tais imposições.

Dada a importância das regras jurídicas que disciplinam a tributação, ao que se somam a existência de inúmeros princípios jurídicos e preceitos regratórios próprios (capacidade contributiva, anterioridade, imunidades etc.) e a especialização doutrinária, o Direito Tributário ganhou autonomia didática e se destacou do Direito Financeiro, passando este a regular toda a atividade financeira do Estado, com exceção da atinente à tributação.

Deve ficar claro que, à luz da unidade jurídica, o Direito Tributário possui autonomia meramente didática, destinada à perfeita compreensão de seu conteúdo. Não cabe, assim, submeter o Direito Tributário a estudo isolado ou estanque, porquanto se relaciona ele com os demais ramos do Direito (Civil, Constitucional, Penal, Administrativo etc.), os quais emprestam o necessário embasamento na atividade de pesquisa da moldura interpretativa de suas normas.